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修志立法势在必行
来源:山东省情网 作者:刘秋增 薛允锋 浏览次数: 发布时间:2008-11-12 11:05:52

    编史修志是我们中华民族特有的优良文化传统。改革开放以来,新编社会主义新方志作为一项重要的文化建设工程,在经济建设和社会发展方面发挥了重要作用。但是,随着市场经济的发展和政府职能的转变,单纯依靠行政手段推动工作已经不能适应形势发展的要求,必须按照“依法治国,建设社会主义法治国家”的要求,把地方史志工作纳入法制化轨道,做到依法修志,通过立法予以保障。为此,省史志办组成专门立法调研组,由主要领导带队,集中时间,集中精力,先后考察访问了甘肃、四川、重庆、湖北、安徽、黑龙江、辽宁、吉林等省市,并深入淄博、潍坊、威海、泰安、济宁等市及省直10多个部门进行了立法调研活动,形成了以下认识和设想。
    一、我省地方史志工作存在的主要问题
    我省自1981年开展社会主义新方志编修工作以来,在党委领导、政府主持和各有关部门的大力支持下,经过广大修志人员坚持不懈的艰苦努力,修志工作取得了丰硕的成果。首轮新方志编纂出版任务顺利完成,第二轮修志健康有序开展;“地方文献中心、地情资料中心、区域研究和课题咨询中心”建设步伐加快,读志用志工作成效显著,修志工作在对外经济文化交流、招商引资和产业开发等方面都发挥了重要作用。尽管我省的地方史志工作取得了巨大成绩,但面对新形势要求,仍然存在诸多问题和困难。主要表现为:
    (一)地方史志工作必须的基础设施和各项保障没有得到很好的落实,地方史志事业发展缺乏长效机制。例如:有些地方在规划史志工作时,忽视现实社会的需要,根本不做长期打算,不设置史志工作机构,“借三五个人,花几万快钱,三五年就完事了”。首轮修志任务完成后,不是按照上级要求及时转向地情资料的征集、整理和地情文献库、文献网站的建设,开展地情信息资源开发服务,而是迫不及待地撤销机构,遣散人员,瓜分资料。在有的市县,政府有钱盖楼、买车、搞招待,就是舍不得花钱编史修志,个别市长甚至对史志办领导说“你们不干活可以,只要别来向我要钱”。特别在县一级,不少史志工作机构缺编、缺员、缺钱、缺少办公用房,不具备起码的办公条件。这些现象,直接影响到地方史志事业的传承和发展。
    (二)地方史志工作广泛的社会参与性得不到充分体现,第二轮修志工作启动困难。我省首轮新方志编修工作,在当时计划经济的社会环境下,依靠强有力的行政支持和众多部门的积极参与,花费了20多年的时间才大功告成。目前,全国还有20多个省份尚未完成。志书涉及内容包罗万象,第二轮修志面临的任务更为繁重,仅《山东省志》就牵扯到200多个部门和单位。随着政府职能的转变和国有事业、企业单位的转轨改制,原政府系统的许多单位已经进入市场领域,志书的部分内容已经失去了相应的承编部门。那些改制后走向市场的行业和单位,认为修志工作不是自己的份内之事,不情愿为此投入人力、物力和财力,有的干脆拒绝承担任务。目前,有些承担《山东省志》编写任务的单位,竟置省委、省政府的文件于不顾,来函表示“不干了”。还有1/3左右的单位虽然不明确表示拒绝,但也是敷衍推辞,极不情愿。从省、市、县三级志书编纂工作开展的情况看,处于这种状态的单位至少在50%以上。这些行为的存在,极大地阻碍了第二轮修志工作的顺利进行。
    (三)地方史志工作领域还存在诸多不规范行为。有些社会组织或者成员,急功近利,将编史修志当成了营利手段,乱摊派、乱收费,谁给钱就替谁“树碑立传”,损害了史志事业的形象。在史志工作系统内部,也存在一些违规操作现象,直接损害国家和他人利益,造成严重损失和不良影响。例如:有些单位将政府规划内的志书委托给中介单位粗制滥造,变相营利;有的修志人员擅自销毁或匿藏单位征集的史志资料,有的甚至将志书稿件席卷而去,据为己有;有的史志机构未按规定程序审查、验收、批准,擅自将志书交付出版,造成严重后果;有些单位无故拖延或拒绝接受志书编写任务;有的单位拒绝报送史志文献及数字化资料,影响史志机构地方文献中心的建设等等。对于这些行为,史志部门又缺乏有效的行政制约手段和处罚措施,严重影响了地方史志事业的持续健康发展。
    二、地方史志工作立法的必要性
    我省地方史志工作中存在的这些问题充分说明,地方史志事业要健康、持续地向前发展,必须走上法制化轨道,充分依靠法律法规的制约与支持。而我省经济社会的快速发展,在“依法行政”方面取得的巨大成就,以及开展地方史志工作20多年来的丰富积累,兄弟省市在地方史志工作立法方面的成功经验,也使得我省为地方史志工作立法成为迫切的要求。
    (一)地方史志工作的领导体制和领导行为亟需法律的规范与约束。改革开放以来,随着市场经济的确立和社会的转型,某些单位领导从片面经济效益观点出发,看不到传统文化的社会价值,没有充分认识地方史志工作在经济发展和社会进步中的重要作用,对史志工作必要的人力、物力、财力投入不够,使史志事业发展面临一定困难。我们认为,对于这些急功近利、缺乏远见、不重视编史修志工作的干部,只有借助于法律的强制性,来规范他们的行政行为,才能保证史志工作稳定健康的开展。
    (二)地方史志工作的开展需要用法律来保障其最广泛的社会参与性。在市场经济确立后的新的社会环境下,在“小政府、大社会”的格局下,地方史志编修工作也面临着机制转变的压力。承担省、市、县三级志书编写任务的单位除部分政府部门外,也有党委、人大、政协、军事系统单位,各种社会组织及某些上级所属单位。面对这么多与政府不相隶属的系统以及单位,仅靠单纯行政力量去推动工作就显得力不从心,协调难度很大。志书是全面系统的地情文献,编写工作缺少哪一个部门和行业的参与都无法开展。面对当前的复杂形势,我们必须依靠法律的强制性,将修志工作由单纯的行政行为转变为法的意志和全民的义务,通过“依法行政”来保证地方史志事业的传承与发展。
    (三)编史修志工作是一项政府行为,按照《行政许可法》的精神,需要依法开展和规范。改革开放以来,社会上新生了大量不同成分的经济社会实体,这些社会实体和那些转变为市场主体的原政府部门,在没有法律依据的前提下,往往会拒绝承担政府分派的修志任务。那些仍然由政府管理的部门,由于受到部门利益的驱使,史志工作开展有时也受制于领导同志的意志,不认真履行修志工作的规定程序和志书编写业务规范,缺少稳定有力的制度保障。这些不规范行业行为,也需要依靠法律手段进行约束,以保障史志工作健康有序地开展。
    (四)在依法行政的大的社会环境下,20多年来各级政府出台的一系列成熟有效的地方史志工作方针政策,需要上升到法律层次,以保证这些政策效能的长期稳定性。我国社会主义新方志的编纂工作,继承了历史上由官方领导的优良传统。1985年,国务院办公厅转发了中国社会科学院《关于加强全国地方志编纂工作领导的报告》;1996年,国务院办公厅发出了《关于进一步加强地方志编纂工作的通知》;1997年5月,中国地方志指导小组颁布了《关于地方志编纂工作的规定》。20多年来,山东省委、省政府也制定出台了一系列地方史志工作文件。在当前“依法行政”的社会环境下,要实现“依法修志”的大目标,保证史志工作稳定、健康、有序的开展,我省需要加快地方史志工作立法步伐,尽快出台《山东省地方史志工作条例》。目前,四川等省已经走在了我们的前面,有的法规已经出台,有的正在积极推动之中,他们在地方史志工作立法方面的成功经验值得我们学习借鉴。
    三、对地方史志工作法规条款主要内容的设想
    (一)立法宗旨要贯彻“三个代表”重要思想和科学发展观的精神,准确地概括史志工作立法的目的和史志工作的指导思想。立法的目的是,为了继承和发扬中华民族优良文化传统,客观真实地记载区域地情,全面系统地积累、保存地方史志文献,科学合理地开发利用地情资料,为经济建设和社会发展服务。史志工作的指导思想是“全面客观、存真求实”,遵循实事求是的思想路线,准确地把握社会主义先进文化的前进方向。
    (二)法规要本着长效机制建设和可持续发展的精神,科学界定地方史志工作的基本内容、业务范畴、保障条件及运作格局。法规要超越传统的“一本书主义”修志观,准确把握时代脉络,贴近现实社会,丰富地方史志工作的内容,尽量拓展服务阵地,把地方史志工作作为一项重要事业来设计。工作内容和业务范畴的界定要立足于我省的综合实力、史志事业的物质基础和未来的发展前景。将本行政区域内史志工作的组织、协调、业务编纂,地方文献的征集、整理、收藏和资源开发服务等,都列为史志工作的内容。其业务范畴应该包含各级、各类志书、年鉴及相关地情文献。
    法规在科学界定地方史志工作的内容和业务范畴的前提下,为了确保各级史志工作机构职能的实现,法规要确认目前已经形成的各级政府领导修志的格局,已经存在的保障措施和基础条件,要在法规条文中确认下来。即:县以上行政区应当建立政府主持,社会各界积极参与的史志工作机制;史志工作要纳入国民经济和社会发展计划,将修志经费列入同级财政预算,为史志工作提供各项保障条件;各级政府史志工作机构,主管本行政区域内的地方史志工作。法规要明确县以上政府史志工作机构的职能权限。例如:起草史志工作规划;制定史志业务规范;组织、检查、指导编纂工作;编纂、审查、验收稿件;征集、整理、保存地方史志文献;开展地情研究,建设地情文献库和地情文献网站,提供地情信息咨询服务;开展学术研究,培训史志工作队伍;承担同级政府和上级业务主管部门交办的工作等。
    为了确保政府对史志工作的领导地位和地方史志文献的官方权威性,法规要明确以行政区划冠名的地方志、地方综合年鉴、综合地情文献是县以上政府地方史志工作机构规划和组织编纂的出版物专用名称,其他组织和个人不得擅自使用。省、市、县三级志书要二十年左右编修一次,编纂任务由省政府统一部署等。
    (三)针对地方史志工作的广泛社会性,法规要明确规定社会相关层面在编史修志工作中的义务和权利。例如:国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织以及公民都有按规划完成史志工作编写任务或提供资料的义务。图书馆、档案馆(室)应当为地方史志机构和承担地方史志编纂任务的社会组织收集资料提供便利。为完成志书编写任务或者利用本单位的物质技术条件收集、积累的地方史志资料属于该单位所有,其他组织及个人不得据为己有等。
    为确保社会和公民利用地方史志资料的权利,法规要列入史志工作机构为公民和社会组织提供服务的原则条款。地方史志工作是一项社会公益事业,法规条款中必须列入史志工作机构从事文献资料建设、服务手段建设和社会服务的相关内容。这同时也是地方史志工作机构长效机制建设的重要组成部分。例如:地方史志文献出版后,样书和电子文本资料的报送、保管原则;编纂过程中积累的史志资料载体的报送和保管原则;史志工作机构利用地情文献库和地情文献网站为公众提供服务的规定;公民和社会组织使用地方史志资料,开发史志文化资源的有关规定等。
    (四)为规范地方史志工作实践中的种种业务和行政行为,法规要设定史志工作的运作机制和业务质量保障的规定。这些原则条款,要区别不同层次,针对史志事业建设和发展的必要性及法规条款的可操作性,作到有管有放。例如:对地方史志工作规划制定的规定;省、市、县三级志书编纂方案报批的规定;史志工作机构上级对下级的领导协调关系的规定;承担志书编写任务的部门、企业事业单位和其他社会组织的职责和义务的规定;省、市、县三级志稿的申报、审查、验收和批准出版的原则;部门、行业、企业事业单位及乡镇以下基层志书、年鉴和地情资料的编纂和管理原则;以行政区划冠名的地方综合年鉴、综合地情文献的编纂和管理原则等。
    法规还要列入对有关违规行为处罚的规定。例如:对擅自编纂出版以行政区划冠名的三级志书、地方综合年鉴或综合地情资料的;非法占有属于单位所有的地方史志资料的;未经审查、验收、批准擅自安排地方史志出版发行的;有关史志出版物未按规定时限备案的;无故拖延、拒绝提供史志资料和承担编写任务的;拒绝向上级政府地方史志工作机构报送史志出版物及电子文本资料的等等,都应由相应机构责令其限期改正,逾期不改的,也应由相应机构给予处分直至提起诉讼等。
    总之,修志立法,势在必行。只有通过立法来规定政府和修志机构的职能、职责和参与者的责任、义务,才能有效地组织相关各方面的力量参与修志工作,同时有效地制约不履行责任和义务的组织和个人,使修志工作得到更广泛的关注和支持;只有通过立法,规范修志机构的设置,规定修志人员基本素质和志书内容形式等方面的要求,才能保证修志工作的顺利进行,保证各级志书的质量,使地方史志事业得到持续健康发展。
                 (作者单位:山东省地方史志办公室,本文原刊于《中国地方志》2006年第10期)

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